（本文发表于《中国经济周刊》2018年第29期）
7月13日，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设和管理的意见》（国办发[2018]52号）（以下简称“52号文件”）为新形势下我国城市轨道交通发展提供指导。安排好规划和建设工作。
与现行标准相比，52号文提高了申办都市圈城市的12个“门槛”，包括人口、公共预算收入、政府债务等。其中，最引人瞩目的是GDP指标要求由原来的1000亿元改为3000亿元，财政收入翻倍由100亿元增至300亿元。
事实上，去年下半年以来，城市轨道交通项目收紧的信号已陆续释放。比如，包头地铁开工三个月后就被国家发改委叫停，成为首个公开叫停的在建项目；呼和浩特地铁3、4、5号线项目未开工就被自治区政府叫停；西安地铁3号线三期建设计划被国家发改委叫停。
根据新的申请标准，还有哪些城市将不再具备建设地铁的条件？为何政策针对地铁？
地铁审批“门槛”大幅提高
52号文发布前，相关标准仍沿用2003年发布的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）（以下简称《通知》）简称“81号文件”）），其中申请建设地铁城市的要求是：地方财政一般预算收入应达到100亿元以上，GDP应达到1000亿元以上，城镇人口300万以上。
新标准有了很大改进。其中，记者发现，三个方面较为突出。
一是提高了备案门槛。申请建设地铁的城市相关标准要求变成：一般公共预算收入300亿元以上，地区亿元以上，GDP和财政收入门槛提高一倍。申请轻轨项目的全市一般公共财政预算收入和地区生产总值也分别从60亿元和600亿元调整为150亿元和1500亿元，门槛提高了一倍多。条例虽然没有改变“人口规模300万人以上”，但将“城镇人口”改为“城镇常住人口”。
此外，与81号文相比，52号文对项目初期的客流强度增加了新的要求。草案提出拟建地铁和轻轨线路初始客运强度分别不低于每公里每天0.7万人次和4000人次；远期客流规模单程高峰时段分别达到3万人次和1万人次以上。
其次，在投融资方面，52号文明确，除采取特许经营模式的项目外，项目总投资不得低于财政资金的40%，严禁使用各类债务资金作为项目资本金。同时，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义变相举债，对列入债务风险警示范围的城市暂停新项目审批。
三是风险管控方面。在项目规划方面，52号文规定，项目规划期限一般为5至6年，资金筹措和建设规模必须与地方财力相匹配。同时，严格控制速度和节奏。拟启动新一轮建设规划的城市，必须将本轮建设规划落实到上一年或完成计划项目总投资70%以上后方可报批。
数据显示，截至2017年底，国家已批准43个城市建设城市轨道交通，规划里程超过9000公里，运营里程4200公里。近年来，年投资额超过3500亿元。
对比52号文件的要求，记者梳理了已批准建设规划的43个城市2017年统计公报发现：兰州（2523.5亿元）、乌鲁木齐（2743.8亿元）、呼和浩特（27个43.7亿元）是地区生产总值不符合条件的；包头（137.6亿元）、兰州（234.2亿元）、呼和浩特（201.6亿元）属于一般公共财政预算收入，不符合条件。
此外，与今年1月国家统计局发布的《2017年中国GDP百强城市》对比显示，排名77位及以上的城市，因年GDP不足，暂时失去了申请地铁建设的资格。 3000亿元。
2015年8月，呼和浩特地铁1号线、2号线正式开工建设，引发社会关注。现在，根据52号文件的新规定，本市没有机会修建新的地铁。
紧缩背后是防范地方债务风险
对于收紧城市轨道交通项目审批的原因，52号文件明确指出，“由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，一些城市对城市轨道交通客观规律认识不足”。对交通发展的实际需求和自身优势把握不够。但存在规划过度、建设规模过于集中、资金不足等问题，一定程度上加重了地方债务负担。”
“地铁是当地基础设施的重要组成部分，但项目往往会导致地方政府债务增加。”中财鹏元地方金融投融资研究院执行院长文来成对中国经济周刊记者表示，提高地铁审批门槛，是为了防止给地方财政带来较大的资金压力和债务风险。
众所周知，地铁的建设成本很高。
2015年，时任国家发改委秘书长李普民公开表示，轨道交通尤其是地铁的投资规模较大。目前每公里成本已从5亿元上升到7.8亿元，北京甚至超过10亿元。 16号线一公里就要12亿元，成本非常高，融资需求巨大。
目前，城市轨道交通主要采取地方政府主导的投资模式。对于一个一般预算收入只有数百亿的城市来说，修建两三条地铁将会“掏空”多年来积累的财力，给当地经济发展带来长期压力。
包头地铁停运的原因之一是当地财政并不紧张。公开信息显示，2016年包头市一般公共预算收入271.2亿元，全年一般公共预算支出415.2亿元。在地方资金压力本已较大的情况下，地铁建设项目总投资高达305.52亿元。
“一些地方经济状况比较差，修建地铁只会成为地方财政的负担。”温来成说。
从各个城市的建设经验来看，地铁建设的投融资模式多种多样。例如，广州地铁全面负责地铁公司的地铁线路融资、设计、建设和运营，政府提供建设资金注资或债务置换；深圳地铁4号线和哈尔滨轨道交通采用BOT模式，地铁项目的土建投资和建设由项目公司承担，政府与项目公司签订特许经营协议运营地铁线路；北京地铁4号线、杭州地铁1号线均采用PPP模式。
52号文提出，按照严格控制债务增量、有序化解债务存量的要求，严控地方政府债务风险，进一步强化财政约束，严防城市政府因城市轨道交通建设增加地方政府债务风险。严禁通过融资平台公司变相借款或以PPP名义借款等违法行为。
地铁项目普遍“烧钱”但不赚钱
城市轨道交通作为城镇化的重要内容之一，近年来已进入大规模建设阶段。
公开数据显示，截至2017年底，中国大陆共有33个城市开通运营城市轨道交通，运营线路超过150条，运营里程超过4500公里，位居全球第一。
为什么地铁在短短几年内就进入了应用和建设热潮？
地方政府在地铁项目上一直表现积极，并非没有道理。 “铁公鸡”，即大型基础设施和城镇化项目，长期以来一直是地方政府拉动GDP增长的“利器”。作为大型基础设施项目，地铁的建设开通将提升周边地区土地价值，加速人口流入，拉动区域发展。
“投资N亿元发展交通”已成为许多城市引以自豪的政府计划。舆论上甚至有“地铁一响，黄金千两”的说法。
2013年5月，国家发改委将城轨项目审批权限下放到“省级投资主管部门按照国家批准的规划审批”。这进一步激发了一些三四线城市建设轨道交通项目的热情，不少三四线城市进入了申请和建设的热潮。运营线路中，其中新建地铁线路占95.5%。
同时，2009年、2015年两次调整城市轨道交通项目资本金比例。城市轨道交通项目资本金比例可根据要求降低至20%，融资比例可达到80%。
2015年，国家发展改革委发布《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基[2015]49号），提出项目资本金比例不低于40%，政府资金应纳入本市当年公共财政预算。收入比例一般不超过5%。
2017年6月，国家发改委基础产业司表示，截至2016年底，批准建设城市轨道交通的城市数量已从2012年的35个增加到43个。2012年以来，全国批准建设城市轨道交通的城市数量已由2012年的35个增加到43个。地铁运营线路由17条增加到43条。拥有27个座位，运营线路里程由1740公里增加到3169公里。
然而，地铁作为公共基础设施，本身并不赚钱。
在世界上大多数国家和地区，地铁的运营都需要国家补贴。从国内情况来看，在已开通地铁的城市，地铁运营普遍出现亏损。经营条件相对较好的一线城市，如果没有政府的支持和补贴，就无法盈利。
例如，有媒体报道，在2017年广州市人大会议上，广州地铁公司相关负责人表示，2007年至2017年，广州地铁一直保持盈利，这与政府的支持密不可分。一方面，广州地铁公司此前借入的部分政府债务本息的偿还由财政资金承担。另一方面，公民乘坐15次后票价享受40%折扣所造成的财政缺口，一直由政府财政补贴。另一部分收入来自地铁现已运营的线网票价收入以及沿线配套资源的物业开发。